埃里克•马斯金:PPP模式需政府控制好成本

6月25日讯 第四届诺贝尔奖经济学家中国峰会今日在昆明召开,美国哈佛大学教授、诺贝尔经济学奖获得者埃里克•马斯金发表了主题为“公私合营与政府支出限制”的演讲。以下是现场实录:

各位早上好,非常高兴来到这里参加峰会,这是我第一次到美丽的春城昆明来,也是我第一次到云南来参观,我希望未来我还能够不断地来。我在这里特别感谢何先生,也感谢组委会邀请我来参加今天的峰会,你们的热情,是我从来没有享受到的,在云南让我非常的激动。

今天上午我讲一个对中国来说是很重要的议题,就是公私合营,这个概念非常重要,我要探讨的是如何能使公私合作关系更有效。

PPP优势

首先我解释一下PPP是什么样的关系。它是一种安排,政府机关选择一些大型的私营合作伙伴来开发一些项目,并且运营这些项目。私营伙伴是通过比如说政府对它的支付或者使用者的支付,得到他工作的补偿。有的时候是公共的支出,有的时候来自用户的收费。这种PPP的关系在很多领域都非常成功,比如说像交通、铁路建设、高速公路建设、水系统或者一些地铁的建设,还有医药领域。

政府参与有什么好处呢?政府和私营企业不一样,政府能够承担大的风险。而且这样的项目通常提供一些公共服务,比如说高速公路,很难由一个私营市场提供。公共产品政府必须要参与,而一般来说私营部门一定是在这个领域的专家,对如何开发和运营项目有非常深厚的理解和专业常识,他们有很多的经验。

在这里我强调一下这种PPP的关系,和一般的政府采购不一样,在传统的政府采购里面,比如说政府希望建一个项目,找来一个私营的承包商,一般会有分开的合同,在开发时、运营的时候是不同的承包商,由两个私营企业参与到项目里。但PPP非常不一样,在开发、运营的时候往往是找一家企业。从这个角度来讲,把开发和运营连在一起我们觉得可能有一些劣势。开发商可能不是最好的运营商,但这里面会看到一个补偿的好处,如果把开发和运营作为一个合同的话,他们在开发的领域参与进去了,对于开发商来说有激励,能够选择一些比较有效的开发方式,能够减少日后的成本。我说的是一般来说,把开发和运营整合在一起,一般来说是有这样的优势。另外一个优势是区域的贡献,实际上这也是我今天讲的一个主题,我希望今天的发言能够对云南有所帮助。

PPP对区域的贡献

通常情况下,经济学家研究公私合营的时候,他们认为政府机构或者公立机构,是一个统一的机构。但事实上政府并不是统一的单一机构,比如说在云南做项目怎么做?我们有省级政府,在省级政府下面还有地方政府,各市都有市政府,并不是所有的政府目标都是完全一致的,比如说某一个市长可能不仅仅是想要推动社会福利,他还希望在职业的道路上进一步往前走,怎么做呢?其中一种方式只是做一些大型的公共项目,这些公共项目可见性很高,省长很快就容易见到。所以我还是希望讲到两级政府,有省级的政府,有市级的政府,在这样的背景下看一下公私合营怎么改进?

某一个城市的市长要选择一个项目,假如说有一个私营部门,说承包商主要负责运营这个项目,假设说这个项目分两个阶段完成,每一个阶段都有相关的成本。第一阶段的成本我就不想谈的太多,因为大家都知道。第二阶段的成本可能是承包商事先不知道的,项目刚开始承包商是不知道第二阶段的成本。假设说有两种情况,第二阶段成本会很高或者很低,比如说10和4。如果说第二阶段的成本是不清楚的,我们大家只能大概知道一个平均的水平,10和4平均水平就7。我们再来假设如果说这个项目的成本很低,或者是说成本不确定,比如说这个成本是4或者是7,这个项目可以往前推进,从社会角度来说这个项目可以做,对于省政府的领导是希望这个项目得到执行。让我们来假设如果这个项目的成本很高,它的成本是10,可能从社会角度来说做这个项目就不值得,从市政府的角度来说可能想做这个项目,因为就像我讲到市政府可能想做一些大项目以吸引省政府领导的关注,做一些大项目。所以这里面就有一个风险,高成本、高可见性的项目,可能是不必要的,但还是会被执行。

省政府希望看到的是什么?让市级政府不要去做这些好大喜功的项目。为此,我们能做什么?我们可以做的一种方法就是要限制市级政府的支出。在这里我想研究两个案例:第一种情况,私营承包商是不能够承担项目成本风险的,所以这些成本将来必须要补偿;第二种情况,承包商可以承担金融风险。就是说,未来政府可以支付给他平均成本。

我们来看一下这两个案例,第一个案例是承包商不能够承受风险,在这样的情况下如果说成本低,那就是4;成本高就是10。假设说省政府对市政府提出了支出限制,假设说这个支出限制是足够高的,能够给承包商提供一些利润。如果成本很低,承包商就能赚钱,如果成本很高承包商就会亏钱。这就会把一些高成本项目排除在外,因为承包商知道如果承包很高,比如说达到10%,他们就不会得到足够的补偿,就不会执行这些高成本的项目。另外如果说项目成本不确定,承包商也不会做,因为他不知道将来能不能收回来成本。可见,支出的限制是能够摒弃掉一些高成本的项目,在这方面会做得很好。当然,由此也可能也会把一些成本不确定,但具有社会意义的项目排除在外。

我们再看看第二种情况:承包商能够承担一定的风险,在这种情况下省政府可以给市政府设定一个支出的上限,支出上限相当于平均成本,相当于7的水平,这种情况下承包商可以开始做项目。如果项目成本是不确定的,承包商还是会选择做。因为承包商能够从市政府拿到7,就能够实现平衡,不会亏损。但如果说这个项目的成本很高,比如说是10,承包商就会亏损,就不会做这个项目。所以市政府设定一个支出的限额,把一些不值得做的项目排除在外,另外承包商可以承担相关的风险,只要给承包商的付款是按照平均成本来付,而不是按照实际的成本来付。

PPP与政府采购比较

我们来比较一下这种PPP的模式和传统的采购模式。传统采购模式是有两个承包商,第一个承包商负责开发,第二个承包商负责运营。在这种情况下设定一个7的最初上限可能就不会奏效。第二个阶段开始的时候承包商已经知道项目成本是低还是高,如果说成本很低的话,7的支出价格的可以的,假如说成本很高意味着这个项目不会做。

我们再回过头来看第一个阶段,第一阶段看到对成本有不确定性,那这个项目就不会做,因为存在这样的风险,未来的成本很高。第二阶段的承包商不愿意再接手。所以在传统的采购模式中只能有两个承包商,只能做一些低成本的项目。这是我想传达的信息。
也就是说,除了我们通常的一些关于公私合营的原因,让承包商开始考虑运营成本。还有一个重要的原因,省政府可以帮助市级政府选择一些良好的项目,符合各方利益的项目。

好的,这就是我的建议,非常感谢大家,我的报告就到这里。