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林毅夫:潜在比较优势,产业政策与经济发展

       我的报告题目是《潜在比较优势,产业政策与经济发展》。一个国家,如果它的经济要持续增长,那么它的产业技术结构就要不断的升级变化,这个变化的过程中,国家采用针对特定产业的产业政策来帮助产业发展是至关重要的。但是我们必须承认,大部分国家的产业政策是失败的,为什么会失败?最主要的原因是大部分国家的产业政策是违反他们的比较优势的。一个成功的产业政策,必须针对这个国家有潜在比较优势的产业,这样产业政策才会成功。
 
       历史上成功的国家,他们在制定产业政策时,尤其是在追赶阶段,通常会找准目前收入水平比他们高,而且增长很快的国家的产业作为参照系。我所提出的增长优势的比较框架是建立在新经济结构学以及历史经验当中,来帮助一个国家找到它具有潜在比较优势的产业,国家在制定产业政策的时候就比较容易成功。这是今天早上我报告想表达的主要内容。
 
       一个国家可能以3%,4%,5%,7%,8%,9%的年增长,这是现代的经济现象,是18世纪中叶工业革命发生以后才出现的现象。在这种情况下,快速经济发展的背后,实际上是这个国家产业跟技术不断在变化。比如,任何国家在18世纪以前,80%以上的劳动力都是在农业部门,如果要变成现代化的国家,农村的劳动力就要不断的转移到制造业,然后再从制造业逐渐转移到服务业。在制造业内部,也不断的从劳动力很密集的,技术很简单升级到资本比较密集,技术比较密集的产业。这种劳动力就业的变化,反映的就是产业结构的变化跟就业结构的变化。
 
       在这个过程中,国家扮演因势利导的功能是非常重要的。因为这个变化本身,必须有人作为第一个“吃螃蟹”的人,来尝试新的产业、新的技术,这个过程中大部分人不会成功,不成功要付出成本;也会有少数人成功,成功以后是可以模仿,可以学习的。那么因此,竞争就来了,他也不会有垄断的利润。由此可以看出,成功跟不成功,它的成本跟收益是不对称的。在这种状况之下,除非政府想到一个好的办法,来补偿第一个“吃螃蟹”的人,要不然一般人不会有积极性做创新者。这个补偿,不管是专利制度还是税收优惠,都是需要政府提供的,这是第一点。
 
       第二点,产业升级,技术创新,需要很多条件,企业本身是解决不了的。比如,从农业到制造业所需要的教育跟农业所需要的教育不完全一样,到了制造业以后,所需要的基础设施,例如电力、道路、港口也是不一样的。制造业里面如果你的生产很简单,劳动力很密集的,规模很小,跟你生产很密集,规模很大所需要的金融安排也是不一样的。不管是交通基础设施,是金融体制,或是法律环境的改善,都需要政府配合制度结构提供,或是引导其他民营经济在这方面投资。这样产业的升级才能够成功。
 
       政府必须补偿外部性资源,也必须提供协调。对政府扮演这种功能,产业政策是一个非常有用的工具。在不同的产业,它的升级,它的结构变化,它所需要政府协调的这些内容并不完全一样。农业技术的变迁跟工业技术的变迁,政府所要协调和所要提供的服务是不一样的,础设施和金融环境也并不完全一样。如果政府有无限制的资源,以及无限制的能力,那么,一切需要都由政府全部提供。但事实是,政府的能力是有限的,资源也是有限的。在这种情况下,政府就必须有选择的利用有限资源跟有限的能力来策略性的扶持对经济增长能够做到最大贡献的产业部门。产业政策应该有利于政府比较好的利用有限的资源支持最重要的产业。
 
       但是大部分国家的产业政策是失败的。现在西方主流经济学里面,有一个相当流行的想法是:政府没有能力,它干预就是错误的,最好不要干预。从理论上来分析,政府应该扮演很重要的作用,而且如果政府不能起因势利导作用的话,很多产业升级不见得会成功,或者是要非常长的时间才会发生。所以理论上,政府的干预是可以成功的,但是事实上又往往不成功,原因就在政府选择产业的时候,选择错了。大部分政府会选择表面上看起来很漂亮,很先进的现代化产业。但这个现代化产业资本很密集,技术也非常密集,可是大部分发展中国家,资本是短缺的,人力资本是有限的,如果选择资本很密集,技术很密集的产业,从发展中国家来看,这违反了它的比较优势。一旦违反比较优势,在政府想扶持的产业部门当中的企业,它在开放竞争的市场当中就没有自生能力。也就是说,没有政府的保护跟扶持它是活不了的。而为了扶持这些竞争市场当中活不了的企业,政府给保护跟补贴,经常就是对市场运行给很多干预,因此就会造成很多经济上的错误。并且这种政府保护的企业比较少,所以通常占垄断地位。,因此,导致资源配置、经济效益不好。结果是政府本来制订产业政策是想帮助成功者,结果挑选的都是失败者,这就是现在大部分主流市场反对国家采用产业政策的原因。
 
       从新结构经济学的角度看,产业政策要成功,就应该选择潜具有比较优势的产业。什么叫比较优势?市场竞争当中,如果一个企业要成功,它所生产的产品,它所提供的服务,它的成本比其他竞争者低。它的成本分成两块,一块是要素生产成本,包括:劳动力成本,自然资源成本,资本的成本;另一块称为交易成本:如交通基础设施,电力提供是不是完善,金融服务是不是能够解决企业所需要的投资的问题,或者所需要的流动资金的问题,法制环境是不是完善,这些会影响企业的交易成本。
 
       产业政策要成功,必须选择这个国家在产业上的要素生产成本是低的,在国内市场,在国际市场跟其他国家相比都有竞争优势的产业。要素生产成本低,说明这个产业符合这个国家的要素禀赋所决定的比较优势。
 
       所有发展中国家,不管非洲还是南亚,他的东西是很便宜的,比中国便宜很多。照理说劳动密集型产业最重要成本就是工资成本,工资成本低,就有潜在比较优势的。但是如果这个国家交通基础设施不好,教育不好,那么总成本就很高,就没有竞争力。所以产业政策应该选择有比较优势的,国家产业政策主要就是帮这些企业减少交易成本。
 
       但问题就是,这样的产业是潜在比较优势产业,还不是比较优势,他是潜在的。政府怎么能看到潜在的目前还不存在的产业呢?历史上从15、6世纪以后,当一个国家在追赶的时候,有一些成功的例子,比如当时全世界最先进的国家是荷兰,荷兰在纺织业上面,它的技术和生产能力比英国还好。英国当时有产业政策支持国内纺织业的发展,包括给一些补贴,政府想方设法把荷兰工人请到英国来传授技能等等,他们是成功的。当时英国的人均收入已经是荷兰的70%,工业革命以后,英国变成最先进的国家,德国,法国,美国,也在追赶英国,也采用了很多教科书里说的手段,他们也成功了。当时美国、法国、德国的人均收入已经是英国的60%到75%之间,二次世界大战以后,日本追赶美国也用了很多产业政策,也都成功,当时日本的人均收入已经是美国的40%。六七十年代亚洲四小龙追赶日本,它的产业政策也成功了,当时他们人均收入已经是日本的30%到40%,还有很多例子。
 
       那我们看,失败的产业政策是怎么样的?中国在五十年代有十年超英十五年赶美,我们五十年代产业政策针对就是超越美国产业,可是人均收入只有他们的5%。人均收入反应劳动生产力,劳动生产力反应的是资本拥有量,这样看中国就跟发达国家有很大的差距。这就是失败的原因。
 
       产业政策要成功,必须瞄准那些收入水平差异不大,代表收入贫富的差异不大,而且经济结构很好的国家,因为经济增长背后一个很主要的原因是它的资本积累要素变化让它的产业升级。一个国家,如果贫富结构差异不大,人均收入水平差异不大,那就代表这些国家的比较优势差异不大。如果一个国家经济增长非常快,那就代表这个国家的产业基本符合这个国家的要素贫富决定的比较优势。这个国家才会增长很快。如果增长很快,资本积累非常快,工资也会上升非常快。五年前,十年前,二十年前有比较优势的产业,就因为资本的积累,工资上升变成失去了比较优势。当然你参照系里增长比较快的国家,他的产业比较优势变成了夕阳产业,而正好是你的朝阳产业。所以怎么寻找发展中国家潜在的比较优势一个的产业,就是找那些发展非常快,人均收入水平可能是你一两倍的国家。他们现在的产业是什么?他们发展很好的产业是什么?他们现在发展很好,就代表他们即将失掉比较优势,如果他失掉比较优势正好就是你的潜在比较优势。
 
       这里我比较了一般发展经济学教科书上面所用的帮助国家制定产业政策的工序。解释一下,目前在西方教科书上面,有几种方法帮助一个国家制定政策,支持他们国家的产业发展。
 
       (一)第一种方法是世界银行,特别强调投资环境或者企业经营环境。这种理念、方法基本上是建立在华盛顿共识的基础之上,它认为一个国家的产业发展,最关键的是把市场环境搞好,然后根据这个理念,会有一种几百项的调查,来看国家对市场有没有很多干预,如果干预不好要取消掉。
这样的方法有几个缺陷。第一,他会给你开一个药方让你改进。2011年我听说一个非洲的小国, 世界银行2010年给他们建议改革的项目达到520多项,整个财政部也没有那么多人,怎么做这么多项的改革,太全面,这是第一点。
 
       第二点,这个企业投资环境参照系是发达国家的,发达国家非常有效的制度环境在发展中国家不见得有效。比如一个人均收入很少的国家,做风险投资跟资本市场,能解决需要吗?所以发达国家有效的制度安排不见得在发展中国家也有效。
 
       第三点,企业经营环境,他只是改善全国的经营环境,没有针对不同发展程度的国家,因此要发展的产业是不一样的。而发展的产业不一样,所需要的基础设施,支持是不一样的。比如要发展农业的话,水利是非常重要的;如果要发展劳动密集型的话,电力非常重要,港口基础设施非常重要。按照所谓企业经营环境,他强调你不能针对产业,你要提供就全部提供,比如你不能只给某一个企业修道路,要给所有的企业都修,如果这样的话,中国二十年以后也没有能力把所有基础设施都改善。

(二)哈佛大学一个教授认为企业发展跟基础设施的作用是不一样的,国家没有能力对每个项目都改善,因此他的建议是,找出关键的限制条件,并对此进行改善,而关键限制条件只有两三条,这样比较可行。可是也问题又来了,怎么找到关键的限制条件呢?要对现有企业进行调查,现在发展上面临关键的限制条件是什么。这有两方面的弊病,第一,很多现存的企业是过去赶超的结果,资本非常密集,自身没有能力。这些产业是不是应该存在?

       第二,很多新产业,那些产业不存在,企业当然也不在,因此你就没有办法针对新产业的需要,帮助他们解决问题,这是所谓的增长诊断这种方法的缺陷。
 
       (三)哈佛大学另外一个教授理查德提出产品空间的方法,理念是:在经济上,生产除了要资本,劳动,自然资源,还要很多知识,而这个知识是没有办法从资本多少,劳动力多少算出来的,这些知识是不能被观察到的。这有一定道理,产业发展怎么样?产业发展要找相关比较近的产业,比如你要生产摩托车,那都是组装的,如果摩托车生产很好,你生产汽车就比较容易。因此他建议找产品空间上比较接近的产业。那么怎样找?他的方法是看现有产业是什么?然后看相关接近产业是什么?这也有两个弊端,第一,现有产业该不该存在,比如说中亚有一些小国,人口两千万,人均收入不到两千美元,国家大量支持下,也可以生产汽车,也可以把汽车卖到国内。第二,生产诊断的弊病,大部分发展中国家是农业跟矿产资源的产业,如果按照产品生活空间的方式,永远不会发展制造业,因为这个距离太远。实际上一个国家产业升级当中一定是不断进入新的产业,这个新产业跟过去不是完全相关的。这个方法很流行,但是不见得是非常有效的,这种叫做随机控制实验。通常只是针对经济增长当中某一种要素,怎样提供政府有效的干预,目前只在发展经济学上,一个国家制定经济政策能用的工具。
 
       我提出的方法叫做增长增倍跟因势利导,就是在一些人均收入达到30%、50%的国家,它跟你的发展差距不一样,他发展非常快,然后看它现在可贸易部门是什么,就是你可能的潜在比较优势的部门。道理是什么?
 
       1、如果这个国家发展非常快,二三十年,那这个产业一定是符合比较优势,如果快速发展二三十年,资本积累非常快,工资上涨四五倍,他原来有比较优势的产业现在就会失掉比较优势,这些产业就是你潜在比较优势的产业。这有什么好处呢?好处是可以避免两方面的错误,一个错误是旧的产业政策失败。国家想快速发展,想在一穷二白基础上建立现代化的大产业。那么这个方式,这样一个参照系可以避免国家犯这样的错误。第二个,国家犯这样的错误,有时候不是政府主动的,是企业导致的,拿出一个方案说这是现代化产业,我们要变成现代化国家,不能没有这样的产业,就要政府给补贴,有时候政府主动,有时候政府被动。如果有这个参照系,就可以防止不管是主动还是被动的错误。
 
       2、你有一个产品的可能比较优势的表,那你回到国内看,是不是已经有一些私营部门,私有企业,已经进入到这些产业了?如果已经进入的话,从优势生产成本来讲,可能会比你作为参照系的国家低,因为工资比他低,资本价格在国际上少的多,要素成本比它低,那为什么你现在不能跟这些国家竞争?最近我在非洲推动他们产业发展,比如国内制鞋业,劳动生产力非常密集,埃塞俄比亚的公司不到中国20%,不到越南的一半,按理说埃塞俄比亚在制鞋上是有比较优势的,但是他们雇佣八千个工人,越南是一百二十万个工人,中国广东一个省就超过一百万。为什么他们没有竞争?就是其他费用太高了,比如电力供应,海关效应,港口运输效应等等。如果政府帮助企业解决这个问题,它当然会有竞争力,这就是第二步,看国内是不是已经有企业进入了,如果有企业进入,代表这个国家已经有这些潜在的支持系统,来帮助他们排除交易费用高的因素,如果能这样做,这个国家这个产业就会发展的非常快。
 
       3、有些产业对这个国家来讲是完全新的,你可以邀请那些你作为参照系的国家,已经是夕阳产业的,把他的生产能力转移到海外工资成本比较低的地方,如果他们能把交易成本同样降低的话,他当然有积极性去做投资。如果说,现在这些外国的企业还没有到这个国家投资,那政府就可以分析,为什么他们不来?到底是什么原因?帮助解决这些问题。这些潜在优势是可以进化的,可以随着外部投资的到来而改善。其实中国在改革开放初期,八九十年代做了很多,大部分中国出口产业,都是从亚洲四小龙那边转移到国内生产,因为国内公司比较便宜,就把他的比较优势带过来了。
 
       4、当前技术进步非常快,可能会有一些新产业新产品,那你作为参照系的国家,因为没有这种技术和产品。在这种情况下,如果国内已经有一些企业家发现了这样的机会,并且表现出获利能力跟市场远景,政府也要帮助这些企业家改善与交易费用相关的因素。最有名的例子就是八十年代的时候,印度一些民营企业家发现信息服务业的外包,印度有很便宜的公司,又讲英语,这是新的商业机会,八十年代刚开始的时候,他们通信是用卫星通信,所以成本非常高,但是印度政府看到企业家已经发现这个新的机会以后,就改变成光纤通信,交易成本大大降低,所以信息服务业在印度就变成发展最快的产业。
 
       5、大部分发展中国家的交通基础设施很差,企业经营环境不好,这些国家的政府资源跟能力是有限的,怎么样用有限的资源来帮助有潜在比较优势的产业发展?一个是像中国设开发区,经济特区,把基础设施(不管是电力还是道路)做好,在经济特区里面实行一站式服务,降低他的交易成本,这样可以让有限的资源发挥最大的作用。开发区发展好了,政府税收就多了,其他地方就可以改善了。这还有利于产业集群的形成,产业集群本身也可以进一步降低交易费用。
 
       最后,政府应该对先行的企业提供一定的补偿。最主要是外部性补偿,不是补偿自身能力。我说的补偿是先行企业进入潜在比较优势是有一定能力的,但是有风险,那么政府提供一些补偿。这个量非常小,企业所得税三免两减就够了。中小企业要拿到贷款不容易,但是产业升级一定要投资,政府可以给予一些投资。另外买机器设备,买原材料,同样可以根据产业政策,给这些要发展的产业优先获得外汇的权利,这些补偿就够了。
 
       结论是,任何一个发展中国家如果能按照新结构经济学所形成的增长增倍跟因势利导,,则应该可以在二三十年甚至更长时间维持8%到9%的增长,从低收入进入中等收入,甚至在一两代人的时间内变成高收入的经济体。要充分发展绩效必须改变经济发展理念,到现在为止,我们的经济发展一般还是以发达国家做参照系,他们有什么产业,我们就去赶超。像八十年代以后的华盛顿新自由主义,以发达国家制度体系作为制度安排,强调私有化,自由化,市场化。但是未必成功,我发现成功经济体不是看发达国家有什么做什么,而是看自己有什么,自己能做好什么,然后把自己有的,自己能做好的发扬光大。也就是看要素禀赋是什么,有什么比较优势,把有比较优势的产业变成国际国内市场有竞争力的优势。如果能这样,我相信每个发展中国家都有可能在一代人,两代人当中,从低收入变成中等收入,进入到高收入。

最近我写的两本书,一个叫做《new structural economics》,已经出版了。第二本叫做《the quest for prosperity》是把我这个增长增倍因势利导的理念写出来,中文版都已经出版了,如果你们对我讲的感兴趣,可以参照这两本书。

主题:

首届诺贝尔奖经济学家中国峰会

时间:2013.3.18-19

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